关于公益诉讼工作情况的报告

县人民检察院检察长  潘乔山

（2019年8月23日）

 

主任、各位副主任、各位委员：

我代表含山县人民检察院，现将公益诉讼工作情况报告如下：

建立检察机关提起公益诉讼制度，是党的十八届四中全会作出的重大部署。2017年6月27日，十二届全国人大常委会审议通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，检察机关提起公益诉讼制度正式确立。公益诉讼是检察机关的一项全新监督职能，分为民事公益诉讼和行政公益诉讼，主要监督范围是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等。2017年7月1日起，该项制度正式在全国实施。两年来，我院深入践行绿色发展理念，积极融入全县发展大局，以生态环境领域司法保护为重点，积极、审慎、稳妥地推进公益诉讼工作，在促进行政机关依法行政、依法履职，切实维护国家利益和社会公共利益方面发挥了积极作用，取得了良好效果。

一、公益诉讼工作开展基本情况

自2017年7月至今,共摸排各类公益诉讼案件线索45条。立案调查26件，其中发出诉前检察建议23件、向人民法院提起民事公益诉讼案件1件、刑事附带民事公益诉讼案件2件，法院已判决刑事附带民事公益诉讼案件1件。通过开展公益诉讼工作，督促追缴人防异地建设费800余万元、督促整治并恢复被占用林地12余亩、督促清理固体废物500余吨等。上述工作成效彰显了公益诉讼工作在保护国家和社会公共利益方面的重要作用。我们的主要做法是：

（一）提高政治站位，强化组织协调，确保公益诉讼有序开展

严格按照习近平总书记关于“检察官是公共利益的代表，肩负着重要责任”的重要指示，切实提高政治站位，增强“四个意识”，深刻认识公益诉讼对维护国家和社会公共利益的重大意义，把公益诉讼工作作为重要政治任务，科学谋划、扎实推进。

一是坚持党的领导，确保政治站位。自公益诉讼工作正式实施以来，我院即确定了在党委领导、人大监督和政府支持下推进公益诉讼工作的指导思想，深刻领会中央决策部署和立法精神，按照高检院、省院部署和要求，切实增强服务大局意识，努力提高服务大局能力。进一步突出办案重点，围绕县委、县政府以及上级院工作大局，突出办理生态环境和资源保护、食品药品安全领域案件，确保公益诉讼工作正确方向，提高公益诉讼的办案质量。

二是重视组织领导，提升思想认识。我院把公益诉讼工作作为“一把手”工程，将其作为检察业务的新亮点、新增点、新发力点。我院成立了全面开展公益诉讼工作领导小组，检察长亲自担任组长，负责公益诉讼的统筹协调、组织实施等工作。组建公益诉讼专业化办案团队即成员由分管检察长、部门负责人、员额检察官、检察官助理、书记员组成，从而有效提升公益诉讼专业化办案能力。对内建立公益诉讼线索联动机制，要求院内刑检、控申、案管等部门在履职过程中发现公益诉讼线索，及时移送公益诉讼部门。

三是加强沟通协调，形成保护合力。一是加强同行政机关保护公益协作，我院多次走访县自然资源和规划局、生态环境分局、水利局等部门，在促进相关领域行政执法、完善沟通协调机制等方面达成共识。2018年，在县市场监督管理局挂牌成立全市首家两法及公益诉讼衔接办公室，会签了《含山县食品药品安全行政执法与刑事司法及公益诉讼衔接配合工作实施意见》。今年上半年，我院与县自然资源和规划局就本县非法采矿情况多次开展联合调查取证工作，为接下来的公益诉讼工作夯实了基础。二是重视与法院沟通工作，推动法院打造公益诉讼案件审理“绿色通道”，检法两院就检察机关公益诉讼起诉人法律地位、举证时限、庭审程序、案件裁判等问题达成一致，有力地促进了公益诉讼案件高效审理。

（二）突出工作重点，围绕主要矛盾，着力解决时下热点问题

充分认识公益诉讼在贯彻五大发展理念、践行以人民为中心的发展思想方面的积极作用，主动将公益诉讼工作置于全县经济社会发展全局中谋划和推进，将时下群众关心的问题作为当下工作的主要方向。

一是将保护生态环境作为工作首位，守护“绿水青山”。坚持“绿水青山就是金山银山”的生态文明发展理念，将生态环境和资源保护作为公益诉讼工作开展的重点方向。在公益诉讼工作方面，密切关注我县生态环境动态情况，一经发现生态环境污染隐患，及时督促行政机关予以整改，争取事前消除危害，追求“以事先预防为主、事后治理为辅”的理想状态，达到切实取得地方生态环境保护实效的最终目标。我院办理的首例贾某某非法采矿刑事附带民事公益诉讼案，取得了政治效果、社会效果和法律效果的统一。该案是在依法履职中发现的，贾某某无证挖取碎黄石变卖，致使被挖区域生态环境被严重破坏，极大地改变了原来土壤、地形、地貌以及植被覆盖，加剧了水土流失等地质灾害发生的隐患，损害了社会公共利益。依法将该案向法院提起诉讼，法院支持了关于该案的全部诉讼请求，贾某某不但受到刑事处罚，还要承担生态环境损害的恢复原状责任。如果无法恢复原状，则要赔偿生态环境修复费用59万余元。通过该案的成功办理和有效宣传，达到了“办理一案，教育一片”的效果，切实维护国家利益和社会公共利益。

二是将食品药品安全作为工作热点，保护“舌尖上的安全”。积极践行以人民为中心的发展思想，高度关注食品药品安全，切实维护人民群众生命健康权。去年以来，根据部署安排，开展“保障千家万户舌尖上的安全”检察公益诉讼专项行动，召开新闻发布会，发放宣传单、宣传册，对本县食品安全领域进行线索摸排检查。通过对“美团”、“饿了么”等网络食品销售平台进行线索摸排，发现部分商户未在网络平台公示食品经营许可证、餐饮服务食品安全监督量化分级管理信息等相关经营资质，通过诉前检察建议，县市场监督管理局已经对本县网络食品安全问题着力进行了整改，取得了良好的效果。 

三是将美丽乡村建设作为工作亮点，助力“三大革命”。深入学习贯彻习近平总书记关于建设好生态宜居美丽乡村的重要指示精神，充分发挥公益诉讼职能作用，积极配合美丽乡村建设。去年我院就将我县村容整治工作纳入到公益诉讼工作中来，随机走访部分村落，关注 “厕所、污水、垃圾三大革命”问题，检查时及时提出口头检察建议，督促有关部门及时跟进整改。今年5月，市检察院开展“美丽乡村检察行”活动，对全市乡村生态环境建设进行检查，其中，对我县的美丽乡村建设工作给予了肯定。

（三）严格遵守规定，重视案件实效，取得三大效果有机统一

牢固树立诉前程序与提起诉讼并重的办案理念，依法发出诉前检察建议，推动行政机关主动履职纠错，发出的诉前检察建议全部得到了行政机关的及时回复和整改。对通过诉前程序仍然无法整改的情形，依法提起公益诉讼，切实增强法律监督权威，提升公益保护效果。

一是重视诉前程序作用，督促行政机关主动履行保护公益职责。在诉前阶段解决公益受损问题是检察机关履行公益诉讼工作的最实际追求，也是公益诉讼制度价值的重要体现。在开展公益诉讼过程中，及时通过诉前程序推动依法行政，坚持鼓励行政机关自我纠错，赢得了党委、政府认可，得到了执法部门配合，达到了监督目的，取得了良好效果。今年3月，市检察院件将一起生态环境公益诉讼案件线索转交我院，我院高度重视，立即指派干警实地查看龙源（含山）风力发电有限公司在梅山、昭关的风力发电电场的周围场地建设、植被占用、生态恢复工程施工等情况，经调查后，发现相关部门未认真履行职责，依法向县生态环境分局、水利局、自然资源和规划局发出诉前检察建议3份，上述行政机关在接到诉前检察建议后，均在法定期限内及时予以反馈，落实整改措施，目前项目中部分水土保持修复工程正在施工中，下一步继续加强跟踪监督，确保环境资源类公益诉讼工作取得较好效果。

二是依法提起公益诉讼，刚性手段切实维护国家公益不受侵害。对于通过诉前程序无法解决的，以及事关国家、人民切身利益受到损害的，敢于迎难而上，依法提起公益诉讼。如安徽昭关石英矿业有限公司超越采矿权范围非法开采矿产资源，致使越界被采区域地表裸露、边坡陡峭，加剧了地质灾害发生，开采区生态环境被严重破坏，损害了社会公共利益。为准确界定该案的环境损害程度以及修复费用等问题，已委托安徽师达环保科技有限公司对该公司非法采矿造成的生态环境损害进行评估，同时邀请高校专家教授、相关执法部门工作人员等到案发地实地勘查相关情况。目前该案正在省检察院提请批准起诉阶段，待省检察院批准后，及时将该案移送法院提起诉讼。

三是落实专项监督活动，加强诉前检察建议后续跟踪监督力度。2017年，中央环保督查组进驻安徽开展督查工作，督查期间陆续公布相关市县的突出环保问题，其中涉及我县的主要是部分矿山、水泥等企业的噪音、粉尘污染以及固体垃圾堆放等问题，我院立即主动提前介入，通过深入调查后向林业、环保等行政机关发出诉前检察建议18份，督促行政机关依法全面履职。同时为认真落实高检院和省院关于开展公益诉讼“回头看”专项活动通知要求，2019年5月，对2018年向行政机关发出的行政公益诉讼诉前检察建议落实整改情况进行了“回头看”。通过实地查看现场、查阅台账资料、询问行政执法人员等方式，逐案梳理，建立案件清单，一件一件排查，重点查看行政机关整改措施的落实情况。在本次排查中未发现有虚假整改、纠正违法不实及事后反弹回潮等现象，今后，将继续加强后续跟踪监督工作，确保诉前检察建议发挥其应有的监督职能，确保诉前程序案件的质效。

二、公益诉讼工作中存在的困难和问题

公益诉讼工作虽然取得了一定的成效，但与形势要求相比、与群众期待相比仍有不小差距，工作中还存在不少亟待解决的问题。

（一）社会认知度不高

检察机关提起公益诉讼作为一项新工作，尚未为有关部门、人民群众所知悉，因此，当前阶段的公益诉讼工作，更多表现在检察机关的“单兵作战”层面，缺乏其他机关以及人民群众的支持与参与。甚至个别行政机关对公益诉讼工作存在不同程度的抵触情绪，对检察机关的诉前检察建议理解不准确，及时、全面、依法履职的主动性不够。

（二）宣传工作亟待加强

社会各界支持配合检察公益诉讼的共识尚未形成，需要加强宣传工作，但检察机关对公益诉讼的宣传存在力度不足，形式单一，社会各界和广大群众缺乏有效的渠道来认识、了解公益诉讼，这在一定程度上制约了公益诉讼工作的开展，进而造成公益诉讼案件线索发现难、调查取证难等问题的出现。

（三）制度规范尚需完善

一是关于检察公益诉讼制度的法律规定仍然较为原则，缺乏相应规范性文件予以明确，对于诉前检察建议的具体效力以及调查取证权行使缺乏刚性规定，实践中地方检法两院在案件管辖、证明责任、审理程序等方面仍存在认识分歧。二是在工作方法上，未建立健全包括线索收集，内部协作，外部沟通以及跟踪监督等多项机制，这些目前还处在摸索阶段，未落实到制度层面。三是在办案经费上，缺乏资金配套管理机制。公益损害检验、鉴定、评估费用支出、环境损害修复资金管理等机制不健全，尤其鉴定、评估等费用高，是制约公益诉讼案件办理的“瓶颈”之一。

（四）队伍建设需要提升

检察机关中专门从事公益诉讼工作的人员较少，力量相对薄弱，并且除承担公益诉讼工作以外，还需要负责民事、行政检察业务，任务繁重。另外，我院公益诉讼部门人员中缺乏相应专业素养的员额检察官以及检察官助理等人员，整体上专业知识和业务能力不能完全适应办案需要，队伍专业化建设还有待进一步加强。

三、下一步公益诉讼工作开展的意见

为深入学习贯彻党的十九大精神，统筹推进“五位一体”总体布局，协调推进“四个全面”战略部署，加快推进法治含山建设，根据修改后的民事诉讼法和行政诉讼法，结合我县实际，现就检察机关开展公益诉讼工作提出以下意见。

(一)提高思想认识

坚决贯彻落实习近平总书记关于公益诉讼工作的一系列重要指示精神，深刻认识检察机关提起公益诉讼工作的价值和意义，切实把公益诉讼工作抓紧抓好。紧紧依靠党委的坚强领导，始终坚持在人大监督支持下开展工作，自觉把检察工作融入党委政府工作大局，充分发挥检察机关保护国家利益、社会公共利益，促进依法行政的重要职能作用。紧紧围绕上级院工作部署要求，以生态环境、食品药品安全等社会高度关注的热点领域为工作重点，通过办理一批效果好、影响大的公益诉讼案件，为全县经济社会发展提供更加有力的司法保障。

(二)加大宣传力度

进一步加强对公益诉讼的宣传工作，把公益诉讼制度纳入普法宣传教育范围。通过新闻媒体、微信公众好等网络平台以及邀请人大代表、政协委员旁听公益诉讼庭审活动等多种方式提高公益诉讼工作的社会知晓度，增强社会各界对公益诉讼工作的认知，树立广大人民群众保护国家和社会公共利益的意识，创造支持检察机关公益诉讼工作良好的外部环境。 

(三)完善工作机制

深入研究公益诉讼工作中突出问题，及时向县委、人大、政府汇报，推动完善相关工作机制。积极构建协作机制，与相关行政机关就案件线索移送、信息共享等方面加强沟通联系，构建公益诉讼案件线索移送平台，推动信息实时共享。在人大的监督支持下推动出台保障公益诉讼工作规范性文件，建立长效沟通、信息通报、联席会议、衔接配合的工作机制，充分发挥各自职能，形成合力，联手共护公益。健全办案保障机制，推动解决咨询、监测、鉴定、评估等调查取证费用支出问题，建立环境损害修复资金管理等制度，为开展公益诉讼工作提供有力后盾。加强同审判机关的沟通，共同探索建立案件受理、审判、裁决、执行等公益诉讼起诉工作机制，形成共识，为本地公益诉讼起诉工作营造良好的司法环境。

(四)加强队伍建设

注重研究分析新形势下公益诉讼工作面临的新情况和新要求，根据实际情况，将更多年富力强的青年干警、业务骨干充实到公益诉讼检察队伍中来，切实加强公益诉讼检察队伍的专业化建设。要建立公益诉讼专业人才培养的长效机制，提高队伍人员的理论知识水平与实际办案能力。进一步加强公益诉讼检察队伍的思想作风建设，发挥干警工作的主观能动性，敢于监督、善于监督，为全面推动我县公益诉讼工作发展做出贡献。

 

主任、各位副主任、各位委员：

县人大常委会专门就检察公益诉讼工作进行视察调研、召开会议听取专项报告，是对检察公益诉讼工作的有力监督和大力支持。我院将以此次县人大常委会听取和审议公益诉讼工作报告为契机，把握新要求，树立新标杆，不忘检察初心，牢记监督使命，忠诚履职，努力为美好含山建设作出更大贡献！

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

附件1

 

相关用语说明

 

1．公益诉讼：指特定的国家机关、团体组织或者个人依照法律规定，为保护国家或社会公共利益而向法院提起的诉讼。根据法律规定，检察机关对生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让、英烈名誉荣誉保护等领域发现的侵害国家和社会公共利益的行为，可以提起公益诉讼。

2．诉前程序：指人民检察院在提起民事公益诉讼前，应当依法督促或支持法律规定的机关或者有关组织向法院提起民事公益诉讼，没有法律规定的机关、有关组织，或者法律规定的机关、有关组织不提起诉讼的情况下，人民检察院可以向人民法院提起诉讼。在提起行政公益诉讼前，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责，行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。

3．刑事附带民事公益诉讼：人民检察院对破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事公诉时，一并提起附带民事公益诉讼，要求相关主体承担民事责任的诉讼活动。

4．支持起诉：依据民事诉讼法规定，人民检察院对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉。

5．公益诉讼案件类别情况

（1）民事公益诉讼：

污染环境类，主要包括大气污染、水污染、土壤污染、固体废物污染等类型。

破坏资源类，主要指通过破坏土地资源、矿产资源、林业资源、草原资源等致使生态遭受破坏的案件类型。

食品药品安全类，食品主要是指食品、食品添加剂、食品相关产品，以及国家实行严格监督管理的保健食品、特殊医学用途配方食品和婴幼儿配方食品等特殊食品；药品主要是指用于预防、治疗、诊断人的疾病，有目的地调节人的生理机能并规定有适应症或者功能主治、用法和用量的物质，包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化药品、放射性药品、血清、疫苗、血液制品和诊断药品等。

（2）行政公益诉讼：

生态环境领域的行政公益诉讼案件，主要指对生态环境负有监管职责的行政机关对污染环境（包括大气污染、水污染、土壤污染、固体废物污染等）的事实违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件。

资源保护领域的行政公益诉讼案件，主要指对资源保护负有监督管理职责的行政机关对破坏资源（包括土地资源、矿产资源、林业资源、草原资源等）的事实违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件。

食品药品安全领域的行政公益诉讼案件，主要是对食品药品安全负有监督管理职责的行政机关在对食品、药品的研制、生产、流通、使用等进行监督管理的过程中违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件。

国有财产保护领域的行政公益诉讼案件，主要指对国有财产负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益受到侵害的案件。国有财产包括国家所有的各种财产、物资、债权和其他权益。如经营性国有财产、行政事业性国有财产、税收类国有财产、费用类国有财产、财政补贴类国有财产、社会保险类国有财产等。

国有土地使用权出让领域行政公益诉讼案件，主要是指在国有土地供应、土地使用权出让收入征收、出让土地使用监管等环节负有监督管理职责的行政机关违法履行职权或者不作为，造成国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件。如国有土地使用权出让收入流失、土地闲置、违法使用土地、违法审批许可等。